O relatório “Reformar as pensões em Portugal: por um sistema sustentável, adequado e justo — um contrato entre gerações” foi apresentado ontem e traça um diagnóstico crítico às contas da Segurança Social, à evolução das pensões e aos incentivos do atual modelo. Entre as propostas estão contas nocionais, inscrição automática em planos complementares, uma nova poupança para crianças e jovens, alterações aos complementos mínimos e novas regras para a reforma.
O futuro das pensões em Portugal esteve ontem, terça-feira, no centro de uma apresentação pública que procurou responder a uma questão que se torna cada vez mais difícil de ignorar: como garantir que o sistema continua a pagar pensões adequadas sem transferir para as gerações futuras um encargo financeiro insustentável? Coordenado pelo economista Jorge Bravo, o relatório apresenta um diagnóstico da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações (CGA) e propõe um conjunto alargado de mudanças, desde a forma de calcular as pensões até aos mecanismos de poupança complementar.
O documento, apresentado no auditório da NOVA IMS, em Lisboa, depois de ter sido entregue no final de julho à ministra do Trabalho, Maria do Rosário Palma Ramalho, resulta de um grupo de trabalho ao qual o Governo atribuiu uma missão abrangente. Entre as tarefas estavam a revisão da Taxa Contributiva Global, a análise conjunta do sistema previdencial, da CGA e do sistema não contributivo, o desenvolvimento de regimes complementares e de capitalização e o estudo de modelos de reforma parcial. A apresentação das recomendações não significa, contudo, que estas venham a ser adotadas: a ministra do Trabalho já afastou a possibilidade de uma reforma estrutural da Segurança Social durante a atual legislatura.
O relatório parte de uma análise das contas atuais, mas vai muito além de uma avaliação financeira. Os peritos procuram identificar problemas nos incentivos existentes, antecipar a evolução da adequação das pensões e apresentar instrumentos que permitam reforçar a proteção social no futuro.
O problema das contas da Segurança Social
Um dos pontos de partida do diagnóstico de Jorge Bravo é o aparente bom desempenho recente da Segurança Social. O sistema apresenta atualmente excedentes próximos dos cinco mil milhões de euros, mas o economista considera que esta leitura pode transmitir uma imagem demasiado favorável da sua situação financeira.
Uma das razões está na integração, desde 2006, dos novos trabalhadores da Administração Pública no regime geral da Segurança Social. As contribuições desses trabalhadores, que no final de 2025 deverão atingir 3.446 milhões de euros, passaram a entrar nas contas da Segurança Social, quando anteriormente seriam encaminhadas para a Caixa Geral de Aposentações.
“Se não existisse este efeito meramente contabilístico, não teria havido a maior parte dos excedentes da Segurança Social”, afirmou Jorge Bravo, classificando esta alteração como uma “transferência administrativa entre regimes”.
Na perspetiva do economista, as contas da Segurança Social e da CGA não podem ser analisadas isoladamente desde essa mudança. A leitura conjunta é necessária para perceber a verdadeira situação financeira do sistema e evitar aquilo que Bravo descreveu como uma “ilusão” sobre a evolução recente.
A situação da CGA é particularmente problemática. Segundo o relatório, a caixa apresenta atualmente um défice de cerca de sete mil milhões de euros por ano. Como o Estado não dispõe de um excedente orçamental suficiente para cobrir esse desequilíbrio, Jorge Bravo afirmou que está “a emitir dívida pública para financiar o défice da CGA”.
O economista considera que a situação se agravará se não forem tomadas medidas. “Se nada for feito, entre 2045 e 2050 a CGA ficará praticamente sem receitas próprias e terá ainda cerca de 55 anos de despesa para pagar”, alertou.
A pressão será reforçada quando começarem a reformar-se os primeiros trabalhadores da Administração Pública que, depois de 2006, passaram a estar abrangidos pelo regime geral da Segurança Social. Nessa altura, a despesa associada às suas pensões começará também a pesar sobre este sistema. “Se nada for feito, os saldos contabilísticos da Segurança Social vão começar a cair”, antecipou.
A CGA, segundo o diagnóstico apresentado, nunca conseguirá autofinanciar-se e continuará a necessitar de transferências do Orçamento do Estado. Mesmo em 2110 continuará a existir despesa com pensões da CGA a suportar através de verbas públicas. Para Bravo, esta dependência “fragiliza os trabalhadores”, uma vez que coloca parte da garantia das suas pensões na capacidade futura do Estado para assegurar essas transferências.
O que acontece à pensão de um trabalhador comum
Outro dos alertas centrais do relatório diz respeito à adequação futura das pensões. A chamada taxa de substituição, que compara o valor da primeira pensão com o último salário recebido, situava-se em 2025 perto dos 68% para um trabalhador que tivesse auferido ao longo de toda a carreira o salário médio declarado na economia.
As projeções apresentadas apontam, contudo, para uma deterioração dessa relação. Em 2045 e 2065, a taxa de substituição deverá diminuir entre 10 e 12 pontos percentuais.
Uma das razões apontadas está na evolução do cálculo das pensões, que passa a considerar toda a carreira contributiva, em vez de privilegiar apenas os melhores anos. “Para o trabalhador normal, haverá uma redução gradual da taxa de substituição”, afirmou Jorge Bravo, advertindo que a adequação das pensões será pior do que é atualmente.
O problema não se limita ao cálculo inicial da pensão. O relatório analisa também a forma como os valores são atualizados todos os anos.
A fórmula atualmente utilizada combina a inflação com o crescimento do Produto Interno Bruto e estabelece aumentos diferentes consoante o escalão da pensão. Nos cenários mais frequentes, em que o crescimento médio do PIB fica abaixo dos 2%, apenas as pensões até duas vezes o Indexante dos Apoios Sociais acompanham integralmente a inflação.
As pensões acima desse patamar podem, por isso, perder poder de compra ao longo do tempo. No escalão intermédio, o relatório estima que a perda acumulada possa chegar aos 12% ou 13%.
“É uma questão que tem de ser corrigida. A atualização deveria garantir a todos, pelo menos, a inflação”, defendeu Jorge Bravo.
Todas as pensões devem acompanhar pelo menos a inflação
É precisamente para responder a este problema que o grupo de trabalho propõe que nenhuma pensão perca, por via da atualização anual, poder de compra face à inflação.
A recomendação é garantir a todos os pensionistas, no mínimo, uma atualização correspondente à inflação. A distribuição dos ganhos associados ao crescimento económico poderia continuar a variar de acordo com o valor da pensão e incluir uma componente ligada à evolução da massa salarial.
O relatório propõe ainda alterações aos incentivos para quem decide trabalhar durante mais tempo antes de se reformar. Atualmente, as bonificações podem atingir 1% por cada mês adicional, valores que os peritos consideram desajustados face ao que seria financeiramente sustentável.
Quanto às reformas antecipadas, Jorge Bravo defendeu uma revisão da interação entre as penalizações e o fator de sustentabilidade. “Se a penalização estiver bem calibrada, não faz sentido existir também o fator de sustentabilidade”, afirmou.
Os especialistas recomendam igualmente a harmonização dos diferentes regimes de antecipação e a indexação das idades de acesso à idade normal da reforma. Um dos exemplos apontados é o regime destinado a desempregados de longa duração, cuja idade de acesso permanece “cristalizada” apesar de a idade legal da reforma continuar a aumentar.
Outra recomendação passa por garantir que os regimes especiais de reforma antecipada sejam financiados por impostos e pelo Orçamento do Estado, e não pela componente contributiva da Segurança Social.
Reforma parcial com três modelos de transição
O grupo de trabalho quer também criar condições para uma passagem mais gradual da vida profissional para a reforma.
A proposta de reforma parcial flexível contempla três combinações possíveis entre trabalho e pensão: 75% de trabalho e 25% de pensão, 50% de trabalho e 50% de pensão ou 25% de trabalho e 75% de pensão.
A intenção é permitir que os trabalhadores reduzam progressivamente a atividade sem perderem as garantias laborais associadas ao emprego, incluindo direitos como férias e subsídio de refeição.
“Trata-se de permitir uma transição gradual entre a vida ativa e a reforma, não de criar uma nova via generalizada de antecipação”, explicou Jorge Bravo.
Um novo modelo para calcular as pensões
Uma das propostas estruturais apresentadas pelo grupo é a criação de um sistema público de contas nocionais de contribuição definida.
Apesar do nome e da aparência de uma conta individual, o modelo não significaria a transformação do sistema público num regime de capitalização. O financiamento continuaria a assentar no princípio da repartição: as contribuições continuariam a financiar as pensões do sistema.
A diferença estaria na forma como os direitos individuais seriam registados. Ao longo da carreira, as contribuições de cada trabalhador seriam contabilizadas numa conta individual e valorizadas através de uma taxa de juro meramente contabilística. Quando chegasse a reforma, esse montante seria convertido numa pensão através de um fator que teria em consideração a esperança média de vida e uma taxa de atualização.
“Não há qualquer tipo de capitalização nem desvio de contribuições do sistema”, garantiu Jorge Bravo.
O modelo manteria a mutualização dos riscos e incluiria um mecanismo automático de reequilíbrio para responder a choques económicos, com o objetivo de evitar que desequilíbrios de uma geração fossem simplesmente transferidos para as seguintes.
O relatório propõe ainda créditos contributivos para períodos em que as pessoas estiveram fora do mercado de trabalho. A medida procura corrigir uma penalização que afeta sobretudo as mulheres, que têm carreiras contributivas mais interrompidas.
Esses direitos seriam financiados parcialmente pelo seguro social e, na restante parte, pelo Orçamento do Estado. “Passaríamos a ter um seguro social autónomo”, concluiu o economista.
Complementos mínimos e o problema da subdeclaração
Outro dos problemas identificados prende-se com os complementos por mínimos. Em 2025, cerca de 854 mil pessoas receberam este tipo de apoio, o equivalente a 46% das pensões pagas.
Criados como mecanismo suplementar de proteção, estes complementos tornaram-se, segundo Jorge Bravo, “um elemento estrutural do sistema”. O economista associa esta realidade a um problema de subdeclaração de rendimentos à Segurança Social.
O atual sistema de patamares pode colocar em situação semelhante pessoas com percursos contributivos muito diferentes. Na prática, um trabalhador que esteja a poucos anos da reforma pode concluir que, mesmo declarando rendimentos superiores, dificilmente conseguirá sair do escalão mínimo.
“Temos um problema de subdeclaração”, afirmou Jorge Bravo, considerando que este desenho pode reduzir o incentivo para declarar rendimentos mais elevados. “Isto não é o que se pretende num sistema contributivo”, acrescentou.
A solução proposta passa por substituir os atuais escalões por um modelo contínuo através de uma nova Garantia Integrada para a Velhice, articulada com o Complemento Solidário para Idosos.
O objetivo seria proteger os pensionistas contra a pobreza sem romper a ligação entre aquilo que cada pessoa descontou e aquilo que recebe. O complemento teria em consideração as contribuições efetivamente pagas, distinguiria entre pensionistas isolados e pessoas inseridas num agregado familiar e diminuiria progressivamente à medida que aumentasse a pensão contributiva.
Desta forma, um pequeno aumento da pensão não provocaria automaticamente a perda integral do complemento.
Inscrição automática em planos complementares
O relatório considera também insuficiente a cobertura atual dos regimes complementares de pensões. A participação permanece entre 4% e 5% e está praticamente estagnada há cerca de 25 anos.
Para Jorge Bravo, a experiência internacional demonstra que os modelos baseados exclusivamente na adesão voluntária não conseguem elevar significativamente a participação.
“O que queremos é que os trabalhadores tenham melhores pensões, como já acontece nos países europeus de referência”, afirmou.
A proposta passa pela criação de planos profissionais de pensões com inscrição automática. Os trabalhadores elegíveis seriam inscritos por defeito, mas manteriam sempre o direito de abandonar o plano.
“Inverte-se o ónus da decisão, porque está demonstrado que o aumento da participação é exponencialmente maior”, explicou o coordenador.
O modelo teria de estabelecer as regras de inscrição, a repartição das contribuições entre trabalhadores e empregadores, os incentivos fiscais ou financeiros à poupança e a forma como o dinheiro seria recebido na reforma.
A preferência seria por pagamentos regulares durante a reforma, em vez de permitir que todo o capital fosse levantado de uma só vez.
A inscrição automática abrangeria trabalhadores por conta de outrem dos setores público e privado, embora pudesse haver exceções para pessoas com rendimentos ou bases contributivas muito baixos. O relatório aponta para um limiar de exclusão situado entre 0,9 e 1,5 vezes o salário mínimo, sem impedir que os trabalhadores abrangidos por essa exclusão adiram voluntariamente.
A taxa contributiva dos planos complementares é apontada num intervalo entre 8% e 10%, o que, segundo as estimativas apresentadas, poderia acrescentar entre 10 e 15 pontos percentuais à taxa de substituição.
Uma conta-poupança para crianças e jovens
Outra das propostas é dirigida a uma população que ainda está longe da idade da reforma: crianças e jovens.
O grupo de trabalho sugere a criação de uma conta-poupança-reforma universal e de inscrição automática, batizada “Programa Grão a Grão”.
A ideia é começar a criar património previdencial desde muito cedo, com uma contribuição pública e incentivos que permitam reduzir desigualdades. O mecanismo teria também uma componente de educação financeira.
A conta poderia receber uma contribuição do Estado, reforçada por familiares ou terceiros. As famílias poderiam ainda transferir, total ou parcialmente, o abono de família para essa poupança.
A idade de inscrição — à nascença ou no momento de entrada na escola — ficaria dependente de uma decisão política. O acesso dependeria da residência em Portugal e da frequência do ensino ou de formação profissional.
A regra geral seria impedir a mobilização do dinheiro antes da idade da reforma. Jorge Bravo deixou, no entanto, para discussão pública uma possibilidade adicional: permitir aos jovens contrair um empréstimo garantido pelo saldo acumulado para financiar estudos pós-secundários, sem destruir a poupança destinada à reforma.
Com uma contribuição pública de 10 euros por mês desde o nascimento, o programa teria um custo anual estimado de 200 milhões de euros. Mesmo que os pagamentos terminassem aos 18 anos, Jorge Bravo estima que o património acumulado poderia atingir entre 23 mil e 24 mil euros quando a pessoa chegasse à idade da reforma.
A gestão seria, por defeito, assegurada por uma entidade pública, embora as famílias pudessem optar por outra solução.
Mobilizar o património imobiliário para financiar a velhice
O relatório parte ainda de uma característica particular da riqueza das famílias portuguesas: o peso muito elevado do património imobiliário.
Segundo os dados apresentados por Jorge Bravo, cerca de 88% do património das famílias corresponde a ativos reais, sobretudo à habitação própria. Esta distribuição é, segundo o economista, relativamente homogénea entre famílias com rendimentos diferentes.
O problema é que uma parte significativa dos futuros pensionistas poderá ter uma pensão baixa e, ao mesmo tempo, ser proprietária de um imóvel de elevado valor.
“Podemos ter aqui ao lado alguém que vive num apartamento degradado em Lisboa que pode valer meio milhão de euro sem estar a receber pensão mínima”, exemplificou.
O grupo de trabalho considera, por isso, necessário criar mecanismos que permitam transformar parte desse património em recursos para a velhice, sem obrigar necessariamente o proprietário a abandonar a sua casa.
A proposta passa pela criação de equity release schemes, mecanismos através dos quais o valor de um imóvel pode ser convertido em rendimento ou recursos financeiros.
Jorge Bravo defende a criação de um enquadramento institucional que permita ao setor público e ao setor privado desenvolver estas soluções. A adesão teria de ser voluntária e quem optasse por mobilizar o património imobiliário para financiar necessidades previdenciais, de saúde ou de assistência não deveria perder outros apoios a que tivesse direito.
“São soluções voluntárias; quem recorrer a estas soluções não deve ser privado de outros apoios”, salientou.
O Fundo de Estabilização também precisa de novas regras
O Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), que funciona como uma reserva financeira do sistema, também é alvo de recomendações.
Jorge Bravo considera que continuam pouco claras as regras relativas ao momento e às condições em que o fundo pode ser utilizado para pagar pensões. “O fundo só foi utilizado uma vez”, recordou.
O relatório identifica problemas relacionados com o mandato do fundo, a autonomia dos órgãos de gestão, a separação relativamente ao Estado e a transparência.
É igualmente criticada a estratégia de investimento, nomeadamente o peso elevado da dívida pública na carteira. Segundo o economista, essa obrigação “reduziu claramente as possibilidades de acumulação de património”.
Desde a sua criação, o fundo apresenta uma taxa média de retorno próxima de 3%.
A recomendação passa por clarificar o mandato, definir regras para a acumulação e utilização dos ativos, reforçar a transparência e supervisão e estabilizar as fontes de financiamento.
O grupo propõe também mudar a designação para “Fundo de Reserva do Sistema de Pensões”.
Uma das questões levantadas prende-se precisamente com a origem dos recursos. “A fonte de financiamento nunca foi aquela que estava prevista inicialmente; acabaram por ser os saldos da Segurança Social”, afirmou Jorge Bravo.
Reformar os incentivos do sistema
Por trás de várias das recomendações está uma crítica transversal aos incentivos criados pelo atual modelo.
Jorge Bravo considera que Portugal apresenta “indicadores muito claros” de crescimento da economia não registada e do trabalho informal e entende que algumas regras permitem a trabalhadores que contribuem pelo mínimo estruturar a sua carreira de forma a maximizar o retorno obtido do sistema.
“O sistema está a dar incentivos para que quem contribui o mínimo tenha capacidade de o manipular para obter o máximo retorno”, afirmou.
Para o economista, esta realidade demonstra que a equidade entre os diferentes contribuintes é “claramente insuficiente”.
A reforma proposta pretende, por isso, reforçar a relação entre contribuições e prestações sem abandonar a função de solidariedade do sistema.
O relatório não propõe privatizar a Segurança Social
No encerramento da apresentação, Jorge Bravo procurou afastar uma das principais críticas que poderiam ser dirigidas às propostas: a ideia de que o relatório estaria a defender a privatização ou a rutura com o modelo público.
O coordenador garantiu que o documento não é dirigido a qualquer grupo político ou ideológico específico, mas à sociedade em geral, e afirmou que em nenhum momento é defendida a “rutura ou a privatização da Segurança Social”.
Bravo rejeitou também a possibilidade de um plafonamento das contribuições ou pensões e defendeu que as alterações ao sistema devem resultar de consensos.
“As reformas são feitas pelos incentivos e não pela imposição, através de consensos políticos e sociais”, afirmou.
Quanto às acusações de parcialidade, respondeu que o seu objetivo é outro: “O único enviesamento que tenho é querer deixar melhores condições de proteção às futuras gerações”.
Carla Castro, que integrou o grupo de trabalho, deixou também um recado aos críticos das propostas, aconselhando-os a ler o documento antes de se pronunciarem. Na sua perspetiva, avançar com críticas sem conhecer o conteúdo do relatório “não abona a favor do debate público”.
O que está realmente em causa para as próximas gerações
O relatório apresentado ontem não se limita, assim, a propor alterações à fórmula das pensões. O documento procura redesenhar vários elementos do sistema: a forma como são registadas as contribuições, os mecanismos de solidariedade, os incentivos à declaração de rendimentos, a poupança complementar, a transição para a reforma e a utilização do património acumulado pelas famílias.
A mensagem central dos peritos é que a sustentabilidade financeira e a adequação das pensões não podem ser tratadas separadamente. Um sistema financeiramente equilibrado mas incapaz de assegurar rendimentos adequados na velhice poderá gerar novos problemas sociais; um sistema que prometa pensões elevadas sem garantir os recursos necessários poderá, por outro lado, transferir os custos para as gerações seguintes.
É neste equilíbrio entre sustentabilidade, adequação e justiça que assenta o “contrato entre gerações” defendido pelo grupo de trabalho. As propostas apresentadas, contudo, permanecem recomendações. A decisão sobre quais serão adotadas, alteradas ou rejeitadas caberá agora ao poder político.
