Estudo da FEP aponta 20 recomendações para melhorar a competitividade de Portugal e promover o crescimento económico

Por André Manuel Mendes 11:19, 20 Jan 2025

Portugal ocupa atualmente a 9.ª pior posição entre os 38 países da OCDE no índice de Regulação dos Mercados de Produto, uma avaliação que mede as barreiras à competitividade e concorrência nos mercados de bens e serviços.

Segundo um estudo recente da Faculdade de Economia da Universidade do Porto (FEP), essas barreiras estão relacionadas com a falta de eficiência regulatória e com a excessiva carga administrativa e regulamentar, fatores que prejudicam a competitividade e o crescimento económico do país.

O estudo, intitulado “Position Paper n.º 1 de 2025”, foi elaborado por Óscar Afonso, diretor da FEP, e Nuno Torres, responsável pelo Gabinete de Estudos Económicos da faculdade. A pesquisa revela que Portugal ocupa a 15.ª posição entre 46 países avaliados, estando particularmente aquém da mediana da OCDE e da União Europeia (UE) em dois aspetos cruciais: distorções da intervenção estatal e barreiras à entrada de empresas, tanto domésticas quanto estrangeiras.

As recomendações para reverter esse cenário incluem reformas estruturais que visam a redução das distorções do mercado e a criação de um ambiente de negócios mais competitivo.

“Portugal precisa de maior eficiência regulatória e de menos barreiras à entrada nos mercados de produto para promover a concorrência e preços mais baixos, o que ampliará também a competitividade das empresas no exterior, o potencial da economia e o bem-estar da população”, afirma Óscar Afonso, diretor da FEP. “Reformas estruturais que reduzam as distorções do mercado e fomentem um ambiente mais competitivo e dinâmico são cruciais para que Portugal atinja patamares de maior crescimento económico e nível de vida”.

Segundo Nuno Torres, “há défices de competitividade na área das distorções da intervenção do Estado, designadamente nas componentes de impacto das regulações – efeito na concorrência, envolvimento de partes interessadas e regulação de lóbi –, de propriedade pública, quanto ao número de empresas públicas existentes e à sua governação, e de envolvimento em operações comerciais, ao nível da contratação pública e operações nos setores dos serviços”. Os défices identificados não se ficam por aí. “Na área das barreiras à entrada, essas barreiras são altas nos serviços e há um excesso de carga administrativa e regulamentar, pois estamos mal colocados nos requisitos administrativos para empresas, sobretudo nas em nome individual, e na comunicação e simplificação regulamentar”, afirma o responsável pelo gabinete de estudos da FEP.

Para melhorar a posição de Portugal no índice PMR, os autores do estudo propõem a implementação de 20 recomendações prioritárias, incluindo a adoção do mecanismo “one-in, one-out”, que estabelece a eliminação de um regulamento sempre que um novo for introduzido. Apesar de estar previsto desde 2014, esse mecanismo nunca foi implementado devido à falta de uma metodologia definida no Governo.

“O adiamento sine dia deste mecanismo é um exemplo paradigmático do imobilismo e da pouca ambição dos nossos governantes ao nível da desregulamentação e da reforma do Estado em geral”, afirma Óscar Afonso. Segundo o diretor da FEP, “necessitamos de melhorar a avaliação de impacto legislativo, com realce para o processo de análise prévia de novos diplomas – em particular, a inclusão do seu efeito na concorrência – e o seu reporte, assegurando ainda que ela contribui, de facto, para a qualidade legislativa. Precisamos também de mecanismos em contínuo de avaliação do impacto da legislação existente, com vista à sua revisão, pois não basta analisar bem os novos diplomas”.

O estudo conclui que, para atrair mais investimentos estrangeiros e aumentar a competitividade do mercado interno, é necessária uma reforma profunda do Estado, acompanhada de uma competitividade fiscal restaurada, especialmente no IRC. Embora os investimentos e reformas do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) possam ajudar, os autores alertam que o impacto será limitado se não houver uma revisão estrutural da regulação.

Eis o resumo das 20 recomendações:

Avaliação de impacto das regulações na concorrência

(i) [1] Metodologia específica para impacto concorrencial: integração de um “Teste de Concorrência” (inspirado no “Teste PME”) dentro do “Custa Quanto?” com vista a uma análise detalhada e específica sobre o impacto das regulações na concorrência.

(ii) Articulação sistémica com a Autoridade da Concorrência (AdC) e os reguladores setoriais: estabelecer um protocolo formal para que a AdC e as entidades reguladoras revejam todas as propostas legislativas e regulamentares com potencial impacto concorrencial.

(iii) Capacitação e formação: promover formações específicas para técnicos e decisores políticos sobre avaliação de impacto concorrencial, com base em metodologias criadas por organizações como a OCDE.

(iv) Estabelecer um protocolo específico com a OCDE para progressos no indicador: partir do modelo do protocolo anterior, que parece ter tido sucesso, mas focar agora em questões específicas da concorrência que tenham sido descuradas.

(v) Reporte, transparência e monitorização pública: publicar relatórios regulares sobre o impacto das regulações na concorrência, elaborados em colaboração com a AdC e reguladores setoriais.

Redução da carga administrativa e regulamentar

(vi) [2] Melhorar o reporte, a implementação e o impacto dos mecanismos “Custa Quanto?” e “Teste PME”:

Criar um sistema centralizado para monitorizar e publicar os relatórios das avaliações.
Tornar obrigatória a publicação online e atempada dos relatórios de implementação dos dois mecanismos, garantindo o acesso e escrutínio públicos.
Tornar obrigatório o uso dos resultados das avaliações na tomada de decisão em favor dos cidadãos e empresas, via integração na exposição de motivos dos normativos para justificação do impacto.
Aplicação de sanções para entidades que não realizem as avaliações de impacto de acordo com a lei ou não usem os resultados na tomada de decisão política em favor das empresas e consumidores.
Aumentar a sensibilização dos políticos e da população para a importância de aplicação destes mecanismos, realçando a sua importância para a melhoria da competitividade e do nível de vida.

(vii) [3] Para impedir um aumento dos custos de nova regulamentação, implementar finalmente, passados 10 anos, o mecanismo de “Comporta regulatória” (criado pelo Decreto-Lei n.º 72/2014, de 13 de maio), regulamentando-o com a definição da metodologia apropriada em Conselho de Ministros como diz o diploma.

(viii) [4] Rever a regulamentação existente, que o índice PMR mostra ser excessiva e custosa:

Implementar uma “Guilhotina regulatória”: uma revisão sistemática da legislação existente, eliminando normas redundantes ou obsoletas.
Estabelecer um mecanismo de Revisão contínua de avaliação do impacto regulatório (RCAIR): ampliar o âmbito do “Custa Quanto?” e “Teste PME” para incluir a revisão de normas em vigor ou então estabelecer um mecanismo paralelo dedicado, desde que articulado com esses mecanismos e os outros aqui propostos (comporta e guilhotina regulatórias), com relatórios públicos regulares.
Criar um Observatório da regulação: uma entidade independente que monitorize e avalie continuamente os impactos regulatórios, sobretudo sobre as empresas.
Adotar benchmarks internacionais: utilizar critérios da OCDE para alinhar a revisão regulatória com as melhores práticas internacionais, incluindo o acompanhamento do índice PMR e das suas componentes, nomeadamente o relativos a carga administrativa e regulamentar.

(ix) [5] Aumentar a interação com as partes interessadas na avaliação do impacto das regulações:

Articulação sistemática dos relatórios de impacto legislativo, quer nos mecanismos existentes (“Custa Quanto?” e “Teste PME”) quer nos novos propostos (ressuscitar a “Comporta regulatória” e criar a “Guilhotina regulatória” e o RCAIR) com as partes interessadas, incluindo associações e confederações representantes de empresas e consumidores, assim como os reguladores;
Implementar a regulação do lobbying, que parece reunir algum consenso no Parlamento.

(x) [6] Assegurar os recursos para implementar as várias medidas: aumentar a capacitação dos técnicos alocados, reorientar recursos humanos e meios existentes subutilizados e, se necessário, reforça-los.

Governação das empresas públicas

– Quanto ao âmbito da propriedade pública

(xi) [7] Reavaliar o portefólio de empresas públicas: realizar uma análise de custo-benefício para identificar quais as empresas ou setores ainda justificam a propriedade pública com base em critérios de interesse público, segurança nacional ou falhas de mercado.

(xii) Plano de privatizações seletivas:

Privatizar empresas públicas em setores onde há concorrência suficiente ou onde o setor privado possa operar de forma mais eficiente.
Garantir transparência nos processos de privatização para evitar corrupção ou favoritismos.

(xiii) Separação clara de funções regulatórias e operacionais: garantir que o Estado atue como regulador nos setores onde possui empresas públicas, sem interferir na gestão operacional dessas empresas para garantir concorrência justa.

– Quanto à governação das empresas públicas e disciplina de mercado

(xiv) [8] Reforçar a disciplina de mercado nas empresas públicas:

Introduzir metas claras de eficiência financeira e operacional para as empresas públicas.
Monitorizar regularmente o desempenho e aplicar sanções ou mudanças na gestão caso os objetivos não sejam atingidos.

(xv) Melhorar a transparência e a prestação de contas:

Publicar relatórios financeiros e operacionais detalhados de todas as empresas públicas, auditados por entidades independentes.
Estabelecer regras claras para a nomeação de gestores, priorizando competências técnicas em vez de critérios políticos.

(xvi) Adotar as Diretrizes da OCDE sobre Governação Corporativa das Empresas Públicas:

Garantir independência das administrações das empresas públicas em relação ao governo.
Implementar conselhos de administração com membros independentes e qualificados.
Promover a concorrência justa com empresas privadas, garantindo igualdade de condições (level playing field).

(xvii) Reduzir subsídios e apoios diretos:

Eliminar apoios financeiros desnecessários a empresas públicas que não cumprem obrigações de serviço público específicas.
Introduzir mecanismos de financiamento baseados em desempenho, vinculados ao cumprimento de metas operacionais.

(xviii) Abrir mercados à concorrência:

Introduzir concorrência em setores tradicionalmente dominados por empresas públicas, como transportes e energia.
Garantir acesso equitativo à infraestrutura controlada por empresas públicas.

(xix) Rever isenções regulatórias: Eliminar privilégios regulatórios injustificados que beneficiam empresas públicas em detrimento de concorrentes privados.

– Quanto às obrigações de serviços público

(xx) [9] Clarificar as obrigações de serviço público:

Definir de forma explícita os serviços de interesse público que justificam a existência da empresa estatal.
Compensar adequadamente as empresas públicas por essas obrigações, evitando subsídios cruzados que distorçam a concorrência.

Contratação pública

(xxi) [10] Digitalização e simplificação dos processos de contratação pública:

Expandir o uso de plataformas eletrônicas para todos os contratos públicos, com maior transparência em tempo real sobre os processos e decisões.
Introduzir ferramentas de inteligência artificial para monitorizar licitações, identificar irregularidades e avaliar propostas.

(xxii) Revisão das regras de adjudicação direta:

Reduzir significativamente o uso de adjudicações diretas, limitando-as a casos estritamente necessários (exemplo: emergência).
Aumentar os valores mínimos de concursos públicos obrigatórios para pequenos contratos, incentivando a concorrência.

(xxiii) Promover a concorrência entre fornecedores:

Criar condições favoráveis para PME participarem em concursos públicos, como dividir contratos em lotes menores.
Impedir que grandes empresas dominem os processos de contratação pública por meio de cláusulas discriminatórias ou práticas anticompetitivas.

(xxiv) Monitorização e auditoria independente:

Estabelecer uma entidade independente para monitorizar os processos de contratação pública, avaliando a relação custo-benefício e a competitividade.
Publicar relatórios regulares e acessíveis ao público com métricas de eficiência e integridade.

(xxv) Maior uso de critérios de avaliação por qualidade: reduzir a ênfase em “menor preço” como critério decisivo, favorecendo abordagens que considerem inovação, sustentabilidade e impacto a longo prazo.

Envolvimento do Estado nos serviços e barreiras à entrada nos serviços

(xxvi) [11] Eliminar barreiras e restrições conhecidas, abrindo os mercados à concorrência:

Reduzir barreiras à entrada para operadores privados em setores de serviços, com realce para o

transporte ferroviário (sobretudo de passageiros), comércio e distribuição, e até turismo.

Eliminar regras restritivas para profissões regulamentadas – assegurar uma implementação efetiva da Lei n.º 12/2023, de 28 de março, fiscalizando o seu cumprimento pelas ordens profissionais.

(xxvii) Uniformizar as regulações: harmonização de regras e requisitos a nível nacional, evitando discriminação regional ou local.

(xxviii) Eliminação de subsídios cruzados: proibir práticas em que empresas públicas ou privadas utilizem lucros de serviços monopolistas para subsidiar operações competitivas, criando distorções no mercado.

(xxix) Melhoria na regulamentação de serviços locais e regionais: introduzir regras claras e transparentes para concessões em setores como transporte público e resíduos urbanos, garantindo concorrência justa.

(xxx) Transparência nas operações de empresas públicas: publicar relatórios detalhados sobre as atividades das empresas públicas em setores de serviços, destacando a eficiência operacional e o cumprimento de obrigações de serviço público.

Setores de redes

– Em geral

(xxxi) [12] Acordo entre o governo português e a OCDE para o reporte da metodologia PMR em cada um dos nossos setores de redes, de modo a detetar problemas específicos de barreiras a um nível setorial, bem como os detalhes possíveis em cada setor, com vista a aperfeiçoamentos a um nível ainda mais fino.

– Telecomunicações

(xxxii) [13] Avaliar as barreiras que persistem à entrada de novos operadores no setor das telecomunicações, potenciando a concorrência.

– Ferrovia

(xxxiii) [14] Eliminar barreiras à entrada e aprofundar o processo de liberalização da ferrovia em Portugal, sobretudo no transporte de passageiros, seguindo o modelo de sucesso de Espanha.

(xxxiv) [15] Revisão do Plano Ferroviário Nacional para alargar o uso da bitola europeia (ou bitola mista, que permite operar com ambas as bitolas) – crucial para integração na rede ibérica e europeia – e reforçar a componente de mercadorias, pois há financiamento europeu. Acelerar os investimentos, que estão atrasados em muitos anos.

Potenciar e consolidar os efeitos do PRR

(xxxv) [16] Dar continuidade às reformas e investimentos do PRR com potencial impacto positivo no PMR, nomeadamente em matéria de simplificação e digitalização administrativa; transição energética e transportes (infraestruturas ferroviárias e portuárias). Em particular, os investimentos na ferrovia são cruciais para aprofundar a liberalização e abertura do setor à concorrência – ver recomendação (xxxiii).

(xxxvi) [17] Conjugar a simplificação e digitalização do Estado prevista no PRR – assim como no Programa SIMPLEX – com as propostas de revisão de carga regulamentar e administrativa, por via legislativa, acima sugeridos, de modo a promover uma melhoria mais substancial e efetiva do nosso índice PMR.

(xxxvii) Execução eficaz e alinhamento às necessidades do mercado na reprogramação do PRR, prevista para janeiro de 2025.

Recomendações transversais – enquadradas, como as demais, numa reforma do Estado e do sistema fiscal:

(xxxviii) [18] Adoção de benchmarks internacionais pelo Estado e reguladores: realce para o uso extensivo do índice PMR para nos comparamos com os outros países nas várias áreas e adotarmos as melhores práticas.

(xxxix) [19] Reforçar os reguladores independentes: garantir autonomia e recursos adequados para que possam supervisionar e aplicar as leis de concorrência de forma eficaz, com destaque para as entidades reguladoras em setores estratégicos (como energia, telecomunicações, transportes).

(xl) [20] Avaliação de impacto regulatório ex-post (além de ex-ante, mencionada anteriormente) e promoção de um equilíbrio entre regulação e inovação: implementar análises regulares do impacto de regulamentações existentes em setores de serviços para identificar barreiras e propor melhorias, tendo em conta a importância para a economia de um equilíbrio adequado entre regulação e inovação.