França e Alemanha estão a discutir uma reforma estrutural do Serviço Europeu de Ação Externa (SEAE), num processo que poderá reduzir significativamente os poderes da alta representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, Kaja Kallas, e devolver competências à Comissão Europeia e aos Estados-membros.
Segundo o Financial Times, citado no texto original, vários governos europeus consideram que o atual modelo do serviço diplomático comunitário não está a responder de forma eficaz aos desafios geopolíticos que a União enfrenta, desde a guerra na Ucrânia ao conflito com o Irão, passando pela crescente pressão dos Estados Unidos e pela utilização de instrumentos como tarifas, coerção económica e energia como armas de política externa.
O debate poderá conduzir à mais profunda reorganização da diplomacia europeia desde a criação do SEAE, há cerca de 15 anos.
Crescem as críticas ao funcionamento do SEAE
O Serviço Europeu de Ação Externa dispõe atualmente de um orçamento anual de cerca de mil milhões de euros e foi criado para coordenar a política externa da União Europeia e apoiar o chefe da diplomacia europeia.
No entanto, vários responsáveis europeus consideram que a estrutura deixou de responder às necessidades atuais.
“É evidente que o serviço não funciona como deveria. É disfuncional e o problema é estrutural”, afirmou um dos responsáveis citados no texto. “É necessário reconstruir a própria estrutura.”
A sucessão de crises internacionais nos últimos anos reforçou estas críticas. Além da guerra na Ucrânia, a União Europeia tem enfrentado tensões relacionadas com o Irão, mudanças constantes na política externa do Presidente norte-americano Donald Trump e um contexto internacional cada vez mais marcado pela utilização de sanções económicas, tarifas comerciais e recursos energéticos como instrumentos diplomáticos.
Perante este cenário, vários Estados-membros questionam se o SEAE continua a ser a estrutura mais adequada para coordenar uma resposta europeia eficaz.
França propõe limitar autonomia da chefe da diplomacia europeia
Uma das propostas em discussão resulta de uma avaliação elaborada pelo Governo francês e partilhada com outros Estados-membros.
Entre as ideias analisadas encontra-se a limitação da autonomia da alta representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros, cargo atualmente ocupado por Kaja Kallas, bem como uma maior flexibilidade no controlo exercido sobre a rede diplomática europeia, composta por mais de 140 delegações espalhadas pelo mundo.
A proposta representaria uma inversão da decisão tomada há 16 anos, quando foi criado o SEAE enquanto organismo autónomo da União Europeia.
Segundo outro responsável citado, “os Estados-membros estão irritados e querem que atuemos de forma unânime no plano internacional. Existe um risco real de o SEAE se desintegrar.”
Os defensores desta reestruturação consideram que as alterações poderão ser implementadas sem necessidade de rever os tratados da União Europeia.
Ainda assim, qualquer alteração às regras atualmente em vigor exigirá o apoio unânime dos 27 Estados-membros.
Falta de coordenação está no centro das críticas
Diversos governos têm manifestado, de forma reservada, preocupações relativamente à sobreposição de competências entre o SEAE, os ministérios dos Negócios Estrangeiros nacionais, a Comissão Europeia e o Conselho da União Europeia.
Segundo fontes oficiais citadas no texto original, existe uma falta de coordenação que dificulta a definição de posições comuns em matéria de política externa.
Estas críticas intensificaram-se devido a intervenções públicas de Kaja Kallas sobre temas como as relações entre a União Europeia e a China, bem como pela apresentação de propostas que ainda não tinham recebido aprovação formal dos Estados-membros.
Ao mesmo tempo, tem vindo a acentuar-se a disputa institucional entre o SEAE e a Comissão Europeia quanto à liderança da política externa e de segurança da União.
Von der Leyen assume protagonismo crescente
A presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, tem vindo a reforçar progressivamente o papel da instituição nas matérias de política externa.
Depois de assumir a liderança de uma Comissão que definiu como “geopolítica”, Von der Leyen promoveu a criação do primeiro comissário europeu para a Defesa e assumiu um papel central na resposta da União à invasão russa da Ucrânia.
Entre as iniciativas discutidas encontra-se ainda a criação de uma unidade própria de partilha de informações de inteligência no seio da Comissão Europeia, uma proposta à qual Kaja Kallas se opõe por já existir uma estrutura semelhante integrada no SEAE.
Reforma poderá servir também para reduzir custos
A eventual reorganização do serviço diplomático europeu surge igualmente ligada às negociações sobre o próximo quadro financeiro plurianual da União Europeia.
Vários governos defendem cortes na despesa comunitária e uma simplificação das estruturas administrativas de Bruxelas.
Segundo responsáveis citados no texto, uma transferência de competências do SEAE para a Comissão Europeia e para o Conselho permitiria reduzir o número de cargos existentes e gerar poupanças orçamentais.
Entre as hipóteses em análise está a passagem da preparação das listas de sanções e das propostas para missões militares para o Conselho, enquanto a Comissão assumiria uma parte significativa da diplomacia quotidiana.
Nova estratégia de segurança poderá definir mudanças
A reorganização do SEAE está igualmente a ser discutida no âmbito da nova estratégia europeia de segurança que a Comissão Europeia pretende apresentar durante o verão.
As autoridades francesas sublinham, contudo, que a avaliação atualmente em circulação tem caráter preliminar e representa apenas uma das várias hipóteses em análise entre os governos europeus.
O Palácio do Eliseu recusou comentar o processo.
Já um porta-voz de Kaja Kallas afirmou ao Financial Times que a chefe da diplomacia europeia está “plenamente concentrada em cumprir o seu mandato”.
Segundo o mesmo responsável, esse mandato consiste em “reforçar ainda mais tanto o SEAE como a Comissão para a aplicação dos tratados no domínio da ação externa e da política externa e de segurança comum”.
O porta-voz acrescentou ainda que “a política externa da UE é forte quando os Estados-membros estão unidos”.
Também o Ministério francês dos Negócios Estrangeiros remeteu para declarações anteriores do ministro Jean-Noël Barrot, que defendeu a necessidade de um serviço diplomático europeu “mais forte”, trabalhando “em estreita coordenação com os Estados-membros” e respeitando “as competências específicas de cada instituição”, sobretudo no âmbito da futura estratégia europeia de segurança.
Questionado sobre as propostas, um responsável alemão afirmou que “é evidente que precisamos de uma União Europeia mais forte e de uma política externa mais sólida”, acrescentando que Berlim continua empenhada em melhorar os processos de decisão e reforçar a política externa comum.
Especialistas defendem adaptação à nova realidade internacional
Stefan Lehne, antigo funcionário da União Europeia e atualmente investigador sénior do Carnegie Europe, considera que os resultados da política externa europeia nos últimos anos justificam uma reforma institucional.
“Se se analisar a evolução da política externa da UE nos últimos cinco anos, torna-se evidente que os resultados não foram positivos”, afirmou.
Segundo Lehne, “é necessário responder ao ambiente negativo que nos rodeia, e a mudança institucional é uma forma de o fazer”, acrescentando que “seria estranho não adaptar os instrumentos e a estrutura à nova realidade que a UE enfrenta atualmente”.
Iniciativas paralelas evidenciam dificuldades de coordenação
As limitações da política externa europeia ficaram igualmente evidentes com a recente reunião realizada em Londres entre os líderes de França, Alemanha e Reino Unido e o Presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky.
Os três países, que integram a aliança informal de segurança E3, manifestaram apoio ao apelo de Zelensky para um cessar-fogo e acordaram que a atual linha da frente entre as forças russas e ucranianas deverá servir de ponto de partida para futuras negociações.
Os participantes defenderam igualmente que a Ucrânia beneficie de garantias de segurança juridicamente vinculativas, incluindo o eventual destacamento de uma força multinacional, bem como a manutenção do congelamento dos ativos financeiros russos até que Moscovo indemnize Kiev pelos danos provocados pela guerra.
Na sequência dessa reunião, o vice-ministro dos Negócios Estrangeiros da Rússia, Mikhail Galuzin, convocou os embaixadores de França, Alemanha e Reino Unido em Moscovo, acusando os respetivos governos de seguirem uma “política destrutiva” relativamente ao conflito na Ucrânia.
Como funciona atualmente o serviço diplomático europeu
O Serviço Europeu de Ação Externa representa a política externa e de segurança da União Europeia em todo o mundo, coordena o trabalho da Comissão Europeia em matéria de relações externas e assegura igualmente a presidência das reuniões dos ministros europeus dos Negócios Estrangeiros, Defesa e Desenvolvimento.
No exterior, a União Europeia dispõe de cerca de 145 delegações e representações oficiais, presentes em mais de 130 países, desempenhando funções semelhantes às de uma embaixada nacional.
Além destas representações bilaterais, existem ainda nove missões permanentes junto de organizações multilaterais, entre elas a Organização das Nações Unidas, em Nova Iorque, Genebra e Viena, a Organização Mundial do Comércio, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico e a União Africana.
O futuro desta estrutura é agora objeto de um dos debates institucionais mais relevantes dos últimos anos na União Europeia, numa altura em que vários governos defendem uma política externa mais coordenada, mais eficaz e mais adaptada ao contexto geopolítico internacional.