Quem chega ao Governo em Portugal? São sobretudo políticos de carreira, especialistas recrutados fora dos partidos ou uma combinação das duas coisas? E que peso têm a formação académica, a experiência profissional, a carreira partidária ou as competências de gestão na escolha de quem ocupa uma pasta ministerial? Um estudo inédito da Fundação Francisco Manuel dos Santos (FFMS) permite responder a estas perguntas através da análise dos perfis de todos os ministros portugueses desde 1976 até 2025, traçando uma radiografia da elite governativa portuguesa ao longo de quase cinco décadas de democracia.

Intitulado “Quem Governa Portugal? Perfis ministeriais em perspetiva comparada”, o estudo é coordenado por Marcelo Camerlo e António Costa Pinto e cruza informação sobre formação académica, experiência política, percurso profissional e competências de gestão dos ministros portugueses. A investigação não se limita à realidade nacional: compara também Portugal com outras democracias da Europa do Sul, nomeadamente Espanha, Itália e Grécia, procurando perceber se existem diferentes modelos de recrutamento ministerial e de que forma os partidos selecionam as elites que chegam ao poder executivo.

A principal conclusão aponta para a existência, em Portugal, de um modelo híbrido. A elite ministerial combina capital político com especialização técnica, num sistema em que os partidos continuam a desempenhar um papel decisivo no recrutamento, mas recorrem cada vez mais a pessoas com conhecimentos especializados. O resultado é o predomínio do chamado perfil político-especialista, que representa mais de 38% dos ministros analisados.

A investigação da FFMS mostra ainda que Portugal apresenta uma das elites ministeriais mais qualificadas entre os países analisados. 98,4% dos ministros têm formação superior, embora em cerca de 40% dos casos essa formação não esteja diretamente relacionada com a pasta ministerial ocupada. Ao mesmo tempo, aproximadamente 78% dos ministros têm experiência profissional relacionada com a área governativa que passam a tutelar, revelando que a especialização não está necessariamente dependente da formação académica.

O político-especialista tornou-se o perfil dominante
Para perceber quem governa Portugal, o estudo começa por organizar as competências ministeriais em cinco grandes dimensões: partidária, política, académica, ocupacional e de gestão. Estas dimensões são depois agrupadas em duas categorias fundamentais — inserção política e especialização — que permitem identificar quatro grandes perfis ministeriais: externo, perito, político-especialista e político.

É o perfil político-especialista que assume maior expressão na democracia portuguesa. Estes ministros combinam experiência política relevante com conhecimento técnico ou profissional relacionado com a área governativa que assumem, funcionando como uma espécie de ponto de encontro entre duas exigências tradicionalmente vistas como distintas: saber fazer política e dominar uma determinada área de especialização.

Os peritos constituem outro grupo de peso significativo, enquanto os políticos representam igualmente uma parcela relevante da elite governativa. Os ministros classificados como externos são, pelo contrário, uma minoria.

A distribuição dos perfis confirma, assim, que a escolha dos ministros em Portugal não obedece exclusivamente a uma lógica de carreira partidária nem a uma procura sistemática de especialistas independentes. O padrão predominante resulta da combinação das duas dimensões.

Esta característica torna-se particularmente visível nas pastas consideradas centrais. Nessas áreas, predominam os políticos-especialistas, acompanhados por uma presença significativa de políticos e por uma participação muito reduzida de perfis externos. Nas áreas menos centrais existe maior diversidade, com maior peso dos peritos e dos ministros externos e menor controlo partidário direto.

Portugal tem a maior percentagem de peritos entre os países analisados
A comparação internacional é uma das dimensões centrais da investigação da FFMS. Portugal apresenta 31% de peritos, a percentagem mais elevada entre os países da Europa do Sul considerados no estudo.

O dado coloca Portugal numa posição particular face a Espanha, Itália e Grécia. Embora o modelo português tenha semelhanças com o espanhol, apresenta uma maior presença de perfis técnicos. Em Espanha existem mais ministros com perfis predominantemente políticos, enquanto a Itália apresenta um modelo mais volátil e a Grécia mantém um recrutamento fortemente marcado pela lógica partidária.

Portugal surge, desta forma, como um caso intermédio, caracterizado por maior especialização técnica do que Espanha, menor politização do que a Grécia e maior estabilidade e seletividade no recrutamento do que Itália.

A diferença fundamental está também na forma como a tecnocracia se integra no sistema político. Em Portugal, a entrada de especialistas no Governo não aparece como um fenómeno excecional provocado por crises ou circunstâncias extraordinárias. Pelo contrário, a investigação identifica uma tecnocratização institucionalizada, integrada no próprio funcionamento regular do recrutamento ministerial.

Partidos continuam a controlar quem chega ao Governo
A crescente importância da especialização técnica não significa, contudo, que os partidos tenham perdido influência. Pelo contrário, o estudo conclui que as estruturas partidárias continuam a desempenhar um papel determinante na escolha dos ministros.

Entre os ministros filiados em partidos, cerca de 70% ocupavam cargos dirigentes nas respetivas estruturas partidárias, revelando uma forte ligação entre a elite governativa e as organizações políticas que sustentam os executivos.

Há ainda uma particularidade importante no grupo dos independentes. Cerca de 36% dos ministros são formalmente independentes, mas uma parte significativa destes não pode ser considerada completamente desligada das estruturas partidárias.

Segundo a classificação utilizada na investigação, aproximadamente 40% dos independentes são “semi-independentes”: não possuem filiação partidária formal, mas mantêm ligações informais aos partidos.

É este fenómeno que leva os autores a falar num “tecnocratismo endógeno”. Os partidos mantêm o controlo sobre o recrutamento ministerial, mas integram no Governo especialistas que, embora possam não ter cartão partidário, possuem proximidade política ou relações informais com as forças que sustentam o executivo.

O modelo português combina, assim, especialização e continuidade partidária sem romper com a centralidade dos partidos na formação dos governos.

Quase todos os ministros têm formação superior
A elite ministerial portuguesa apresenta também um nível de qualificação académica muito elevado. De acordo com o estudo, 98,4% dos ministros têm formação superior, o que demonstra a forte escolarização da classe governativa portuguesa.

Entre as áreas de formação destacam-se tradicionalmente Direito, Economia e Engenharia, embora a correspondência entre o curso frequentado e a pasta posteriormente ocupada não seja universal.

Em aproximadamente 40% dos casos, a formação académica não está diretamente relacionada com a área ministerial. Isso significa que um ministro pode assumir uma pasta sem possuir uma formação académica específica nessa área, mas isso não implica necessariamente ausência de conhecimento ou experiência.

Com efeito, cerca de 78% dos ministros apresentam experiência profissional relacionada com a pasta que assumem. A especialização pode, portanto, resultar da carreira profissional e não apenas da formação universitária.

O estudo mostra ainda uma forte presença de doutorados entre os ministros portugueses, reforçando a ideia de uma elite governativa altamente escolarizada.

Experiência política pesa mais do que a simples passagem pelo Parlamento
A maioria dos ministros analisados chega ao Governo com experiência política prévia. A carreira parlamentar é relevante, mas não é a única — nem necessariamente a mais valorizada — via de preparação para uma função ministerial.

A investigação identifica uma valorização particular da experiência em cargos executivos, enquanto a experiência exclusivamente parlamentar surge com menor expressão.

A conclusão ajuda a explicar o peso do perfil político-especialista: o ministro ideal, no padrão que se foi consolidando em Portugal, não é apenas alguém com experiência de partido ou de Parlamento, mas alguém capaz de combinar essa experiência com conhecimento técnico e profissional.

Os chamados “pesos-pesados” partidários continuam a ter um papel importante no recrutamento, sobretudo em áreas governativas de maior centralidade política.

Competências de gestão ganharam importância
A capacidade de gestão constitui outra das dimensões analisadas no estudo. A experiência de gestão é amplamente comum entre os ministros e foi adquirida, em muitos casos, através da administração pública.

A investigação identifica um reforço desta competência nas últimas décadas, sobretudo através da passagem por cargos de direção na Administração Pública.

Esta dimensão é relevante porque a função ministerial não implica apenas capacidade política ou conhecimento técnico. Um ministro dirige estruturas administrativas de grande dimensão, supervisiona recursos humanos e financeiros e participa na definição e execução de políticas públicas.

A evolução do perfil ministerial português mostra, assim, uma crescente valorização de competências que ultrapassam a esfera estritamente partidária.

PS e PSD recorrem a perfis diferentes
O recrutamento ministerial também varia em função da força política que lidera o Governo. Segundo o estudo, os governos liderados pelo PS tendem a integrar mais peritos, enquanto os executivos do PSD privilegiam mais frequentemente os perfis político-especialistas.

A diferença sugere estratégias distintas na composição dos executivos, ainda que nenhuma das duas dispense a combinação entre política e especialização.

O contexto parlamentar também interfere nas escolhas. Os governos de coligação e maioritários tendem a recrutar mais perfis políticos, enquanto os governos minoritários recorrem com maior frequência a peritos e independentes.

A composição ministerial não é, portanto, estática. Adapta-se à configuração política, à necessidade de assegurar apoio parlamentar e às características do contexto em que cada Governo é formado.

António Costa e Luís Montenegro confirmam a tendência recente
A evolução observada nas legislaturas mais recentes, incluindo os governos liderados por António Costa e Luís Montenegro, confirma uma tendência de reforço da presença de especialistas nos executivos.

Ainda assim, essa maior abertura à especialização técnica não corresponde a uma retirada dos partidos do processo de recrutamento. Os especialistas continuam, em grande medida, a ser selecionados dentro da esfera de influência política das forças partidárias.

O fenómeno enquadra-se numa transformação mais ampla da democracia portuguesa: a consolidação do regime foi acompanhada pela profissionalização crescente da elite política, mas não eliminou a presença de ministros com perfis técnicos ou independentes.

Mulheres chegam ao Governo com maior especialização técnica
Uma das conclusões mais relevantes do estudo diz respeito às diferenças entre homens e mulheres no acesso aos cargos ministeriais.

Entre as mulheres que chegam ao Governo predominam os perfis político-especialista e perito, que em conjunto representam 78% dos casos. Entre os homens, estes dois perfis correspondem a 62%.

A diferença sugere que as mulheres poderão enfrentar requisitos adicionais no processo de legitimação para cargos ministeriais. Segundo a interpretação dos autores, a especialização técnica parece funcionar como uma exigência adicional para o acesso feminino ao Governo, num contexto político que continua a ser maioritariamente masculino.

O estudo identifica, desta forma, uma assimetria importante: as mulheres que chegam a posições ministeriais apresentam, proporcionalmente, maior peso de competências técnicas e especializadas do que os homens.

Peritos chegam mais tarde, mas permanecem mais tempo
A idade e a duração das carreiras também ajudam a distinguir os diferentes perfis ministeriais.

Os peritos têm, em média, 52 anos, enquanto os ministros classificados como políticos apresentam uma média de 46 anos.

A diferença está relacionada com a natureza das trajetórias. Uma carreira técnica tende a exigir mais tempo de acumulação de conhecimento e experiência profissional antes de conduzir a uma função ministerial. Já a ascensão política pode ocorrer de forma mais rápida.

Essa diferença não significa, contudo, que os especialistas tenham carreiras ministeriais mais instáveis. Pelo contrário, os peritos e políticos-especialistas permanecem, em média, mais tempo em funções e apresentam maior probabilidade de completar os respetivos mandatos.

Os perfis exclusivamente políticos registam maior rotatividade e maior exposição a conflitos partidários. A composição do Governo pode, assim, ter consequências na própria estabilidade ministerial.

Ministros mais especializados tendem a permanecer mais tempo
A investigação estabelece uma relação entre o perfil profissional do ministro e a duração da permanência no Governo.

Os ministros com maior especialização — particularmente peritos e políticos-especialistas — tendem a permanecer mais tempo em funções. A maior competência técnica poderá contribuir para uma maior estabilidade, mas o estudo também identifica o peso dos conflitos políticos na saída dos ministros.

As saídas motivadas por conflitos externos são comuns, sobretudo entre políticos e especialistas, podendo afetar a continuidade das políticas públicas.

A conclusão acrescenta uma dimensão importante ao debate sobre a composição dos Governos: a escolha dos ministros não influencia apenas quem toma decisões, mas também a probabilidade de essas pessoas permanecerem tempo suficiente para concretizar as políticas pelas quais são responsáveis.

A evolução desde 1976 mostra alternância entre técnica e política
O estudo permite acompanhar a evolução do recrutamento ministerial desde a fundação da democracia constitucional, em 1976, e identifica diferentes fases.

Ao longo deste período verificou-se uma alternância entre momentos de maior abertura a perfis técnicos e fases de reforço do controlo partidário.

Depois de 1987, observa-se uma consolidação do controlo partidário e da profissionalização política, acompanhada por um maior peso de ministros com experiência política.

Esta evolução não eliminou os especialistas. Pelo contrário, Portugal acabou por desenvolver um sistema capaz de incorporar competências técnicas sem retirar aos partidos o papel central na formação dos Governos.

O resultado atual é, segundo a investigação, um modelo híbrido no qual a especialização não substituiu a política, mas passou a coexistir com ela de forma mais sistemática.

Crises económicas não trouxeram necessariamente mais independentes
Seria expectável que períodos de crise levassem os partidos a procurar mais especialistas independentes, sobretudo quando enfrentam problemas económicos ou institucionais que exigem competências específicas.

Mas os dados analisados pela FFMS não confirmam essa hipótese de forma linear.

As crises económicas não aumentaram necessariamente a presença de independentes. A proporção destes ministros manteve-se ou chegou mesmo a aumentar em determinados períodos, mas não existe uma relação automática entre crise económica e abertura do Governo a especialistas externos aos partidos.

O dado reforça a ideia de que o modelo português de tecnocratização é estrutural e não apenas uma resposta ocasional a momentos de emergência.

Coligações reforçam a lógica política
A configuração do Governo também tem impacto na composição da elite ministerial.

Os governos de coligação tendem a apresentar menos independentes e especialistas, privilegiando perfis políticos. A necessidade de distribuir responsabilidades entre forças partidárias e assegurar equilíbrio político contribui para reforçar a dimensão partidária do recrutamento.

Nos governos minoritários, pelo contrário, aumenta a utilização de peritos e independentes, numa estratégia que poderá estar relacionada com a necessidade de reforçar competências técnicas ou procurar figuras com capacidade de gerar maior consenso.

O estudo demonstra, assim, que não existe um único padrão de recrutamento ministerial aplicável a todos os Governos. As características institucionais e conjunturais condicionam as escolhas.

Portugal distingue-se de Espanha, Itália e Grécia
A comparação com Espanha, Itália e Grécia permite enquadrar melhor o modelo português.

Espanha apresenta um sistema semelhante ao português, embora com maior peso de perfis políticos. Itália caracteriza-se por um padrão mais volátil de recrutamento, enquanto a Grécia mantém uma estrutura fortemente partidarizada.

Portugal destaca-se por combinar especialização técnica, continuidade partidária e maior estabilidade.

A investigação identifica, por isso, quatro formas distintas de seleção de ministros na Europa do Sul. Portugal apresenta um modelo híbrido e relativamente estável, Espanha aproxima-se desse padrão mas com maior politização, Itália revela maior volatilidade e a Grécia mantém uma dependência mais forte das estruturas partidárias.

A especificidade portuguesa está sobretudo na capacidade de integrar especialistas no sistema partidário sem transformar essa integração num fenómeno episódico.

Quem governa Portugal? Uma elite híbrida
O retrato traçado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos mostra uma elite ministerial portuguesa altamente qualificada, mas cuja seleção continua profundamente ligada à política partidária.

A imagem de um Governo composto exclusivamente por políticos de carreira não corresponde aos dados. Mas também não corresponde à realidade a ideia de que os partidos tenham deixado de controlar o recrutamento para entregar as pastas a especialistas independentes.

O que existe é uma combinação entre as duas dimensões. O político-especialista é o perfil dominante, os peritos têm uma presença particularmente elevada quando comparada com outros países do sul da Europa e os partidos continuam a controlar grande parte do processo de escolha.

A investigação coordenada por Marcelo Camerlo e António Costa Pinto, publicada pela Fundação Francisco Manuel dos Santos sob o título “Quem Governa Portugal? Perfis ministeriais em perspetiva comparada”, permite assim observar quase cinco décadas de evolução da elite governativa portuguesa através de dados sobre formação, carreiras, experiência política, especialização profissional e competências de gestão.

Mais do que responder apenas à pergunta sobre quem ocupa as cadeiras do Conselho de Ministros, o estudo procura mostrar como a democracia portuguesa seleciona aqueles que chegam ao poder executivo. E a principal conclusão é clara: Portugal construiu um modelo em que capital político e competência técnica coexistem, com os partidos a manterem o comando do recrutamento, mas com uma crescente valorização de especialistas capazes de transportar para o Governo experiência académica, profissional e de gestão.

O resultado é uma elite ministerial que se tornou progressivamente mais profissionalizada e qualificada, mas que permanece inserida numa lógica política em que a influência dos partidos continua a ser determinante. Compreender quem são os ministros, como chegaram ao Governo e quanto tempo permanecem em funções é, nesse sentido, também uma forma de compreender a própria evolução da democracia portuguesa.